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坚持“三个区分” 充分发挥审计职能作用

来源:审计署成都特派办

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日期:2017年09月12日

当前,我国经济社会发展进入新阶段,对包括国家审计在内的各行各业都提出了新的更高要求。适应新常态、践行新理念已成为开创审计工作新局面的必要前提。为此,审计署党组提出了“三个区分”的原则要求,即:审慎区分无意过失与明知故犯、审慎区分工作失误与失职渎职、审慎区分探索实践与以权谋私。笔者认为,各级审计机关和审计人员必须紧扣“反腐”、“改革”和“发展”,在“三个区分”基础上始终坚持“两手抓、两手硬”,充分发挥审计的批判性和建设性两种职能作用,才能做到适应新常态、引领新常态,在新的历史条件下开创审计工作新局面。

一、严肃揭露和查处重大损害群众利益、重大违纪违法和重大失职渎职等问题,充分发挥审计的批判性作用

批判性作用是审计的基础性职能作用。审计机关通过揭露和查处重大违法违规问题,并严肃追责问责,就能形成有效震慑,有助于形成和巩固“不敢腐”的局面。党的十八届六中全会指出,当前反腐败斗争形势依然严峻复杂,建设廉洁政治,坚决反对腐败,是加强和规范党内政治生活的重要任务;作为国家监督体系的重要组成部分,审计机关必须加大审计监督力度,对腐败分子出重拳、严查处,发挥反腐“利剑”作用。

审计过程中,要坚持问题导向,加大对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的重点部门、重点岗位、重点环节的审计力度,严肃揭露和查处重大违纪违法,以及不作为、慢作为、假作为等问题。要紧紧盯住财政资金管理、公共工程建设、银行贷款发放、土地和矿产资源出让转让、国有资产处置和国有企业投资经营等重点环节,严肃揭露和查处滥用职权、贪污受贿、骗取侵占、奢侈浪费、毁损资源、破坏环境、损害群众利益等重大问题。要积极运用大数据技术,加强对审计相关数据和情况的综合分析,及时发现异常变化和异常事项,有针对性地获取审计证据,提高问题线索发现和查处的能力。要加强对重大违纪违法问题和腐败案件发生规律的剖析,坚持查源头、查原因、查责任、查后果,推动建立完善制度,铲除腐败滋生的土壤。在经济责任审计中,不仅要关注领导干部个人廉洁自律情况,还要关注其全面从严治党第一责任人责任履行情况。要强化审计结果运用,对涉嫌重大违法犯罪,搞“形象工程”、“政绩工程”以及不作为、乱作为等问题,切实推动问责和追责。

二、及时揭示重大风险隐患,着力反映结构性、体制机制性问题,充分发挥审计的建设性作用

建设性作用是审计职能作用的另一个重要方面,是审计在更高层面发挥的作用,其核心是保障生产关系革新、促进生产力发展。审计机关通过揭示经济社会发展中的重大风险隐患,着力反映结构性、体制机制性问题并提出完善体制机制的审计建议,就能织密“制度的笼子”,堵塞政策法规漏洞,提高国家治理水平。审计的建设性作用集中体现在推进改革鼓励创新、建立容错纠错机制、推动完善政策法规三个方面。

(一)推进改革鼓励创新。

推进改革鼓励创新是审计发挥建设性作用的重要内容。审计过程中,首先要敏锐地发现实践中的改革和创新举措。即对于审计工作中遇到的一些突破原有制度和规定的做法,能够准确判断出是否属于改革发展中必要的创新举措和应变措施。实践中,老百姓希望不希望、答应不答应、拥护不拥护是判断一项做法是否是改革创新举措的根本标准。判断一个新生事物是否是改革创新举措,要看它是否符合改革方向,是否符合当地实情,是否能给广大人民群众带来切身利益。如果突破现有制度的举措符合改革方向,有利于科学发展、改善民生,有利于调结构、转方式,有利于整合资源、提高绩效,有利于生态建设、环境保护,有利于科技创新、增强发展后劲,审计人员就应当坚决支持鼓励,并引导有关部门及时对相关做法进行总结完善。在准确识别改革创新举措的前提下,审计机关一方面应当发挥信息优势,引导相关人员在积极探索改革创新举措的过程中正确处理局部利益与全局利益、个人利益与集体利益、眼前利益与长远利益之间的关系;另一方面应重点关注和反映困难,对于阻碍改革创新的机制制度和政策法规应当主动予以反映,推动尽快修改完善。

(二)建立容错纠错机制。

人民群众是历史的创造者。习近平总书记强调:“基层改革创新,既鼓励创新、表扬先进,也允许试错、宽容失败”。因此,促进建立规范完善的容错纠错机制是发挥审计建设性作用的重要方面。为此,首先要将必要试错和违法违纪行为进行准确区分。审计人员应重点围绕决策目标、决策审慎、发展方向和实际后果等方面,辩证、客观地对相关行为进行调查取证。对于决策目标,应主要调查该决策是否为了贯彻落实国家宏观政策和改革方向;对于决策审慎,应主要调查作出该决策前是否对风险和损失做了必要的评估,难以把握的问题是否经过了请示上级、咨询专家、举行听证等保障程序,是否选择了负面影响和损害最小的作法;对于发展方向和实际后果,应主要调查发展方向是否如预期,是否出现明显阻碍因素;调查成效与预期是否一致,负面影响是否超出预估等。在全面调查了解的基础上,根据职业判断将先行先试与明知故犯的违纪违法行为区分开来,据此分别作出处理。对于违法违纪行为要坚决揭示和反映,对于必要试错则不能贸然作为问题反映,而要按照试错造成的损害程度分别对待。对于整体情况较好,成效预期明朗,只是在个别细节上出现纰漏或暂时性的失误,并已尽力补救的,可以在审计过程中持续关注;对于成效预期不明朗,整体出现阻塞,并已经造成损失的,应当对相关单位和人员作出提醒,建议尽快评估,抓紧纠错,降低损失。

(三)推动完善政策法规。

当前我国经济社会各领域正处于深度变革之中,由于法律自身的滞后性,一些地区和领域出现了法律制度空白或者现有政策法规与改革方向不一致的问题。因此,应当把推动法规制度创新作为发挥国家审计建设性作用的重要目标。对于法规空白领域,要及时推动将成熟的创新举措总结上升为政策法规。对于不合时宜、制约发展、阻碍改革的制度规定,审计机关和审计人员必须重点反映,提出完善政策法规的审计建议,推动主管部门尽快完善政策法规。